Роль Минска для Донбасса в 2017 году - сценарии развития ситуации для всех сторон

В 2017 году тема «Минск-2» будет оказывать огромное, если не ключевое влияние на внутриполитические процессы, позиционирование Украины на внешнеполитическом поле и, естественно, на экономическую ситуацию в стране.

Как известно, масштабы внешней помощи и санкции против РФ увязаны как раз с планами мирного урегулирования. Поэтому вполне логично, говоря о прогнозе на 2017 год проанализировать возможности реализации документов, подписанных в столице Беларуси в феврале 2015 года. Пишет Игорь Тышкевич, аналитик Украинского Института Будущего для "Хвилі".

Базовые сценарии развития

Минские договорённости не являются идеальным и приемлемым для всех вовлечённых сторон документом. Это был, если можно так выразится, компромисс между желаемым и реальным.

• Для Украины необходима была передышка и более-менее адекватный план урегулирования, который можно представить обществу. Было очевидно, что страна не имеет ресурсов решения проблемы военным путём, эскалация вокруг ДАП и, позже, Дебальцево накаляла внутриполитическую обстановку. Ресурсы ВСУ после чрезвычайно тяжёлого 2014 года были на исходе. Передышка так же позволяла отложить решение вопроса «войны на Донбассе» и сосредоточится на проведении реформ.
• Для Российской Федерации Минск-2 стал хорошим поводом выхода из активной фазы военных действий и создания площадки обсуждения формата снятия санкций. Россия, с одной стороны, пыталась угрожать новой эскалацией конфликта. С другой, в Кремле поняли, что даже обескровленные Вооружённые силы Украины в состоянии эффективно обороняться — а значит силовой вариант «принуждения к миру» сопряжён с колоссальными потерями, что продемонстрировала Дебальцевская операция. При этом действие санкций всё сильнее ощущалось в самой РФ, а падение цен на углеводороды стало серьёзной проблемой для российской экономики. Кремлю была необходима пауза для формирования новых планов, анализа экономической ситуации, начала диалога по ослаблению санкционных ограничений. Война создала непредвиденные риски для отношений между Россией и Европой в сфере поставок энергоресурсов, что критически важно для обеих сторон.
• Партнёры из стран ЕС, в первую очередь Германия и Франция, хотели как можно более быстрого прекращения войны на Донбассе, чтобы уменьшить собственные риски. Кроме того, европейцы прекрасно понимали, что в условиях войны проведение реформ в Украине затруднительно. Наконец, лидеры Франции и Германии были не против получить политические дивиденды как лидеры-миротворцы, что было важно в контексте предстоящих выборов в этих странах.

Общим интересом для всех участников переговоров было одно – приостановление активной фазы боевых действий – передышка. Сам договор не удовлетворял ни Киев, ни Москву. Более того, последовательность реализации одних и тех же пунктов позволяла получить абсолютно разные результаты «мирного процесса»: от полного восстановления Украиной суверенитета над территориями и завершения кризиса сепаратизма до полного развала украинской политической системы и начала процессов распада государства.

Кризис и его разрешение: интересы сторон

Рассуждая об агрессии РФ против Украины и возможностях разрешения кризиса, стоит остановиться на мотивационной части – как минимум рассмотреть интересы сторон в нескольких базовых сценариях. Без этого любой анализ, любые прогнозы являются не более чем гаданием на кофейной гуще. Ниже представлена сильно упрощённая таблица интересов Украины, РФ, стран ЕС (или, точнее Германии и Франции как представителей союза), США.

Единственное, где совпадают интересы всех четырёх сторон – это быстрейшее разрешение кризиса, где под «разрешением», увы, каждый участник процесса понимает своё. Это наглядно демонстрируют различия по следующим пунктам — сценариям развития ситуации:

• Захват Украины Российской Федерацией – сценарий, который не выгоден никому. Даже Кремль прекрасно понимает все издержки контроля над 40-миллионным государством. Ресурсов у России на это на данном этапе нет. Силовой вариант «объединения», без переходного этапа в виде прокремлёвской власти в Киеве выглядит самоубийством.
• Распад Украины на зоны контроля. Негативный для всех, кроме РФ сценарий, если речь идёт о полной дезорганизации страны и расширении конфликта на всю её территорию. В таком случае Россия может претендовать на гаранта стабильности и сторону, которая предлагает повестку дня в области региональной безопасности. Однако, более мягкий сценарий – «управляемый распад» с образованием достаточно мощных и управляемых территорий допустим и для Германии с Францией. По крайней мере именно в таком русле шло обсуждение украинского вопроса между Москвой и Берлином до Майдана. Да и сейчас при определённом стечении обстоятельств, отсечение проблемных областей и передача их в орбиту Москвы позволяет Франции и Германии с одной стороны восстановить отношения с Россией, а с другой иметь дело с меньшим по масштабу и более монолитным образованием с про-европейски настроенным населением.
• Восстановление украинского суверенитета над Крымом и Донбассом по сценарию Киева не устраивает в полной мере никого, кроме самой Украины. Поражение ( именно так это будет воспринято внутри РФ) России в деле расширения своих границ повлечёт за собой внутриполитический кризис. Дестабилизация РФ, являющейся поставщиком углеводородов, рынком сбыта продукции и государством с внушительным ядерным арсеналом – слишком серьёзная проблема для ЕС и США когда на другой чаше весов всего лишь «спасение Украины»
• Разделение вопросов Донбасса и Крыма интересно всем участникам процессов, кроме Украины (единственной приемлемой альтернативой может быть пакетный размен, который рассмотрел Юрий Романенко в своей главе с прогнозом на 2017 год). Такое развитие событий позволяет вести выходить на следующие возможные варианты сценариев (что уже фактически происходит – имеем «Нормандскую четвёрку» и не имеем аналогичной площадки обсуждения вопросов Крыма) и, «выйдя на решения вопроса Донбасса» лидеры ЕС могут предъявить «успех» своим избирателям с последующей политикой нормализации отношений с РФ. Вывод Кремля из-под санкций как минимум приемлем (а для бизнеса и части политиков Германии и Франции – желаем) и реален. В традициях европейской дипломатии отмечать «прогресс», а не только «достижение результата».

Исходя из описанного выше можно обозначить основные сценарии развития ситуации на 2017 год в контексте Минска-2.

Первое, что стоит отметить — уменьшение уровня внешней поддержки Украины и, возможно, даже оказание на Киев дополнительного давления с целью односторонних уступок. Эту ситуацию мы уже наблюдали в июне-сентябре 2016 года. Доклад по МН-17 и активность России в Сирии несколько изменили положение вещей и позволили Украине не только отстоять свои позиции, но и укрепить их документами ПАСЕ и подготовкой резолюции Генеральной Ассамблеи ООН. Однако события будущего года в ЕС, США и, возможно, России, не вселяют оптимизма:

• Приход к власти Трампа и опубликованная программа его первых 100 дней однозначно свидетельствуют об уменьшении вовлечённости Соединённых Штатов в украинский кризис. Ситуация, естественно, не вечная, но как минимум до осени 2017 прорывов украинской дипломатии на американском направлении ждать не стоит. Скорее наоборот – будет определённое снижение интенсивности контактов: риторика «поддержки» сохранится, но конкретики будет немного.
• Выборы в Германии и давление, оказываемое на Ангелу Меркель немецким бизнесом и частью политиков требует демонстрации успеха политики. А значит Берлин будет давить на Киев с целью получения «прогресса в мирном урегулировании» – то есть уступок. Такая ситуация будет наблюдаться как минимум до осени 2017, когда в Германии пройдут выборы в парламент.
• Выборы во Франции, где к власти могут прийти политики, лояльно относящиеся к России, что ещё больше усложнит позиции Украины в рамках Нормандской четвёрки. Но в любом случае Париж заинтересован в скорейшем достижении «прогресса» – в сложившихся условиях это означает уступки со стороны Киева. Олланду необходимо продемонстрировать успех своей позиции. В случае победы Франсуа Фийона или Марин Ле Пен давление только усилится.
• Проблемы в самом Евросоюзе. Это как минимум Brexit, неравный экономический рост стран-участников, кризис беженцев, инициативы по переформатированию ЕС и, наконец, угрозы военного характера на фоне политически ослабевающего НАТО.
• И, что естественно, учитывая сказанное выше, объём помощи, которую теоретически может привлечь Украина, существенно уменьшается: начало новых программ сомнительно без демонстрации «прогресса» в реформах и мирном урегулировании со стороны Киева, а по старым кредиторы всё настойчивее будут спрашивать об эффективности использования средств.
• Россия будет демонстрировать желание идти на контакт и достигать компромиссных решений. Западные «партнёры» Украины со своей стороны так же будут стремиться разрешить конфликты, делая уступки для РФ. В украинском вопросе уступки возможны лишь ценой отказа от части претензий Киева — ни Франция, ни Германия, ни США напрямую не являются участниками конфликта.

К факторам, влияющим на развитие событий вокруг Донбасса и Крыма, несомненно, стоит отнести политическую нестабильность внутри самой Украины. С одной стороны есть Россия, которой выгоден паралич власти, с другой мы имеем наличие внутренних игроков, заинтересованных в переформатировании власти в Киеве. Это усугубляется углубляющимся социально-экономическим кризисом, радикализирующим настроения масс.

С учётом перечисленного выше рассмотрим детальней несколько основных сценариев«реализации минских соглашений» в 2017 году.

Вариант 1. Реализация мирных соглашений в том виде как их представляет себе П. Порошенко (или, по крайней мере как он их презентует обществу): контроль над границей- местные выборы в ОРДЛО, восстановление суверенитета Украины над данными территориями и дальнейшее давление по вопросу Крыма. Для наглядности тут и далее буду пользоваться простыми таблицами.

Для Украины такой сценарий желаем и выгоден. Но Киев сам не имеет ресурсы для его реализации (без внешней помощи) и лишён возможности давления на участников переговоров. Скорее наоборот — «партнёры» из ЕС и США давят на украинские власти с целью «выполнения Минских соглашений» опережающими темпами. В таком формате Украина лишена и возможности выставления дополнительных условий, не может самостоятельно требовать изменения формата диалога (со своими вопросами). Единственный козырь, который эффективно используется — угроза дестабилизацией самое себя. То есть если, например, будут выборы «без границы» — будет политический кризис и, возможно, дезинтеграция страны по неуправляемому сценарию.

Для ЕС и США такой сценарий вполне приемлем – они его рассматривают как один из вариантов успеха. Они имеют ресурсы для его реализации, могут управлять дискуссией. Но для РФ подобное развитие событий категорически неприемлемо. При этом Кремль имеем уже апробированные рычаги изменения формата и давления на участников процесса — эскалация военных действий, либо угрозы применением силы в других регионах. Как бы там ни было, Минск-2 результат как раз подобной комбинации после Минска-1.

Исходя из этого вариант может быть реализован только в случае чудесного стечения обстоятельств: неудачи России на других направлениях (не связанных с Украиной), смены власти в Кремле и последовавшей за этим «Перестройкой-2» и выгодных для Киева результатов выборов во Франции и Германии. В мире возможно всё, поэтому около 5% вероятности успеха «плана Порошенко» в чистом виде сохраняются.

Вариант 2. Реализация мирных «по плану Путина» – выборы, условия, автономия Донбасса и введение боевиков в политическое поле Украины. Разделение вопросов Донбасса и Крыма.

Ещё один маловероятный в его теперешнем виде сценарий. Для Кремля было бы идеально провести выборы в ДНР и ЛНР как можно скорее, добиться изменений в Конституцию Украины и ввести боевиков в политическое поле страны. Россия для этого имеет желание, возможности давления на участников переговоров, может активно добавлять новые пункты в порядок дня. Но Кремль не имеет ресурсов для самостоятельной реализации сценария: влияния на внутреннюю политику может хватить для создания нестабильности, но может не хватить для привода к власти пророссийских сил. Попытки силового давления на Киев эскалацией на Донбассе могут консолидировать правящую коалицию и вызвать негативную реакцию со стороны США и Европы.

С точки зрения США и ЕС сценарий воспринимается практически так же, как и «план Порошенко» — он возможен и участники процесса имеют ресурсы для его реализации. Но в этом случае противником выступает сама Украина. Точнее говоря, президент и правящая коалиция понимают, что при реализации такого варианта они рискуют потерять остатки легитимности. Подобное развитие ситуации с большой долей вероятности закончится глубочайшим политическим кризисом с риском эскалации вооружённого конфликта на востоке. Это понимает официальный Киев, это понимают партнёры из ЕС и США.

Вариант так же является маловероятным – учитывая неоднородность украинской власти, его вероятность выше, чем «плана Порошенко». Но его вероятность не превышает 10%.

Группа вариантов 3. Через эскалацию конфликта к новому формату соглашений

Реализация «Минских соглашений» в 2017 году в их первозданном виде, как в прочтении Путина так и в интерпретации Порошенко выглядит скорее фантастикой. Но позволить себе констатацию «отсутствия прогресса» на протяжении 12 месяцев не может ни одна из сторон, вовлечённых в конфликт. В таком случае вполне логичным выглядит внесение корректив или в текст договора или в его «прочтение». Что, в принципе, уже происходит. Тот же Петр Порошенко заявляя о «нерушимости Минска-2» активно продвигает тезис о полицейской миссии ОБСЕ – формате не предусмотренном текстом соглашения.

Изменение плана мирного урегулирования дарит всем сторонам дополнительные возможности и создаёт соблазны переформатировать соглашение с наибольшим учётом своих интересов. Заложить таковые можно в случае резкого изменения ситуации в самих странах (успех реформ в Украине или наоборот глубочайший политический кризис, «перестройка-2» в РФ, либо конфронтация с НАТО, например, в странах Балтии, кризис в ЕС и США и так далее). Но наиболее вероятный и простой пусть — через эскалацию конфликта на востоке Украины. Этот путь может быть приемлем как для Киева, так и для Москвы. Разница лишь в форме эскалации и времени активизации боевых действий – для каждого игрока в 2017 году будут свои «идеальные моменты» и каждый будет обвинять в нарушении Минска-2 другую сторону. То есть стороны, договорившиеся о мирном урегулировании будут воевать за то, чтобы реализовать план мирного урегулирования.

Ниже рассмотрю два варианта интенсификации боевых действий на востоке Украины.

Вариант 3.1 «Маленькая победоносная война РФ» — захват части территорий Украины

Данный формат можно, пользуясь терминологией РФ 2008 года назвать «принуждение Украины к миру». Например, окружение российскими войсками Мариуполя и выход на оперативный простор по нескольким стратегическим направлениям теоретически может заставить Киев пойти на серьёзные уступки.

Но то, что было реальным в 2014 году, в 2017-м маловероятно. Вопрос в ресурсной базе. Россия, как бы там ни было, не имеет достаточных ресурсов для широкомасштабных военных действий против Украины в формате «гибридной войны». Даже переброска на Донбасс нескольких БТГ не решит проблему. Кроме того, при всей критике процесса строительства ВСУ, украинский силовой блок представляет собой боле серьёзную силу, чем в 2014 году. Конечно, Украина пока не имеет ресурсов для широкомасштабного наступления и «решения проблемы ОРДЛО» силовым методом, но вести успешные оборонительные операции может и умеет.

Поэтому вероятность данного сценария весьма так же невелика – не более 10%.

Вариант 3.2 Активизация боевых действий с выходом по результату на новый формат договорённостей

Данный вариант интересен тем, что он в определённой мере желаем и может быть выгоден для обеих сторон. При этом партнёры из США и стран ЕС, естественно, могут выступать против, призывать к миру, но готовы принять (или разработать) новые рамки, которые сложатся исходя из сложившегося баланса сил.

Почему эскалация может быть выгодна РФ:

• Нахождение большого количества личного состава и техники в условиях соприкосновения с противником но без активных боевых действий влечёт за собой множество проблем: от дисциплины в частях до отношений с местным населением и/или возможности несанкционированной эскалации
• Удачная войсковая операция с большим числом жертв с украинской стороны может повлечь за собой обострение политического кризиса в Украине и, если удастся провести перевыборы Рады (Президента) создаст новую политическую комбинацию в Киеве
• На фоне локальных боевых столкновений (которые освещаются российскими СМИ) проявление силы будет положительно воспринято российским обществом. Этот факт можно использовать на внутренней арене либо как противовес падению уровня жизни либо для проведения досрочных выборов президента.
• В случае успеха операции возможно склонение Киева к новому, более выгодному для России соглашению по Донбассу, быстрое выполнение которого может стать основой для отмены либо, как минимум, ослабления санкций со стороны ЕС и США.

Почему эскалация может быть выгодна Украине:

• Нахождение большого количества личного состава и техники в условиях соприкосновения с противником, но без активных боевых действий влечёт за собой множество проблем: от дисциплины в частях до отношений с местным населением и/или возможности несанкционированной эскалации
• Любая войсковая операция (интенсификация боевых действий) может повлечь за собой мобилизацию общества. И при адекватной политике президента увеличить его электоральную поддержку. То есть силовая операция на востоке (ответ на наступление русских) может стать механизмом выхода из очередной острой фазы политического кризиса для Порошенко и правящей коалиции.
• В случае успеха операции (явной неудачи России в случае оборонительной операции) возможно изменение формата соглашений и создание новых, более выгодных Киеву рамок.
• Обострение боевых действий со стороны РФ при эффективном противодействии украинских силовиков и грамотной политике дипломатов может стать аргументом в пользу продолжения санкций в отношении России.
• Острая фаза военного конфликта может быть использована Киевом как аргумент для получения дополнительной помощи со стороны ЕС и США с «отсрочкой вопросов» об эффективности использования средств.

Таким образом обе стороны конфликта могут быть заинтересованы в «локальной победоносной войне». Разница лишь в сроках её начала и формате – и для Украины, и для РФ будет несколько «выгодных временных окон» в 2017 году. Таковым, например, может стать весна-начало лета следующего года. Дональд Трамп в США с новой администрацией ещё будет занят формированием политики, выборы во Франции и Германии займут политиков этих стран. А в России к тому времени будет принят во втором чтении и подписан закон, позволяющий отправлять на войну солдат срочной службы (норма о краткосрочных контрактах).

Сигналом может стать и очередной политический кризис в Украине: в зависимости от его проявлений эскалация конфликта может быть выгодна как Банковой, так и Кремлю.

Увы, но вероятность возобновления масштабных боевых действий по крайней мере на отдельных участках фронта достаточно велика и составляет как минимум 50%. Слишком это выгодно обоим сторонам конфликта.

Вариант 3.3 Политическая эскалация – создание Киевом абсолютно новой повестки.

Украина может пойти и «несиловым» путём. Например, через проведение референдума, принятие соответствующего закона об оккупированных территориях и так далее. Суть метода — отказ от стремления в кратчайшие сроки вернуть суверенитет над подконтрольными РФ территориями и одновременный отказ от обязательств перед жителями оккупированных территорий.

Данный вариант можно отнести к группе конфронтационных — в его реализации точно заинтересована РФ и скорее не заинтересованы ЕС, ни США. Более того, начальный этап реализации плана будет сопряжён с мощнейшим давлением со стороны упомянутых стран. Германия, Франция и Соединённые Штаты несомненно будут угрожать уменьшением объёмов помощи и другими «карами небесными». Россия – действовать через международные структуры, украинские «патриотические партии» с лозунгами «ни пяди земли оккупанту», а так же (если это будет выгодно) посредством эскалации конфликта либо создания в Украине новых точек напряжённости.

Если посмотреть схему, становится очевидно, что это единственный вариант (причём не силовой) при котором Украина диктует свои условия, а другие участники процесса ограничены в возможностях влиять на формирование повестки.

Но реализация такого плана имеет ряд существенных препятствий. Это нежелание самого Петра Порошенко рассматривать возможности «вне Минска-» и ограниченность ресурсной базы украинской власти. К минусам можно отнести и возможные протесты под лозунгами патриотизма и защиты территориальной целостности страны.

Тем не менее план может быть реализован сразу в нескольких случаях:

• По доброй воле президента и парламентского большинства — когда они окончательно убедятся в тупиковости Минска-2
• Как крайняя мера в случае начала масштабных боевых действий, поражения на фронте (либо больших жертв) и требований уступок со стороны РФ, Германии и Франции
• В случае политического кризиса в самой Украине и (хоть это маловероятно) формировании в Раде большинства без популистов и остатков ПР.

Вероятность подобного развития событий невелика, но всё же больше, чем у «плана Порошенко» по реализации Минск-2 без изменений – около 10%

Вариант 4. Отсутствие какого-либо прогресса в реализации Минских соглашений. Практически это повторение того, что мы наблюдали в 2016 году. Затягивание времени, в принципе, выгодно Киеву, но вечно это продолжаться не может: такая политика даёт передышку и возможность говорить о «незыблемости соглашений». Но это влечёт за собой постепенное накопление недовольства внутри Украины – потери на фронте есть, смысла в этих смертях общество не видит. Отсутствие прогресса будет использовано и оппонентами существующей власти внутри страны и российскими дипломатами на внешних рынках.

Кроме того, в таком развитии ситуации не заинтересованы ни США, ни Германия, ни Франция — при мерцающем конфликте широкомасштабные боевые действия могут начаться в любую минуту, что несет дополнительные риски США и европейским странам.

Поэтому, хотя политика «затягивания» понятна и привычна для Киева, но она сопряжена с нарастанием внешнего давления и рано или поздно приведёт к ситуации лета 2016. Тогда часть «союзников» уже почти открыто обвиняла Киев, а не Москву в срыве «Минска-2» и требовала односторонних уступок. Поэтому подобный сценарий скатывается либо к п.2 — реализация «мирного плана Путина», либо по 3-му варианту через эскалацию к новому формату. «Пропетлять» у Петра Алексеевича не получится, но пытаться он будет.

Вероятность «затягивания времени» можно оценить по крайней мере в 15%

Что после.

Очевидно, что текст Минских соглашений и план их реализации подвергнутся в 2017 году изменениям. Каким — зависит от множества факторов. Но поскольку полной «победы» одной из сторон не будет, то весьма вероятным выглядит:

• дальнейшее закрепление принципа отдельного рассмотрения проблем Донбасса и проблемы Крыма
• Согласование формата полицейской миссии в ОРДЛО
• Постепенное снятие санкций с Российской Федерации.

Первый пункт — констатация факта. Если не считать политических заявлений, реального обсуждения возврата украинского суверенитета над всеми территориями не происходит. Сомнительно, что в условиях смены власти в ключевых странах партнёрах, украинские дипломаты смогут добиться такого прогресса в 2017 году.

Суть второго пункта напрямую зависит от развития событий (эскалация, либо смена повестки). Это может быть, в неудачном для Украины случае та же миссия ОБСЕ, наполовину состоящая из граждан РФ , либо миротворцы стран СНГ, что ненамного лучше. Если же удастся достичь успеха в военной области и завершиться дипломатическая комбинация в ПАСЕ-ООН, которая имеет одной из целей представить РФ участником конфликта, миссия может быть создана из представителей «третьих стран». В таком случае упоминаемый всуе Лукашенко «беларуский контингент» – максимум, на который может рассчитывать Кремль.

Что касается санкций, то часть из них будет снята независимо от развития событий на Донбассе. Если будут военные действия, закончившиеся новым договором — основанием послужит «прогресс в движении РФ по поиску мира». Если политическое «бодание» вокруг исполнения одного из пунктов плана – сработает смена власти США, Германии, Франции и российский лоббизм в этих странах.